Правовые и организационно-управленческие меры по повышению эффективности деятельности службы судебных приставов

Говоря о проблемах развития института судебных приставов и об исполнении судебных решений, важно отметить два различных аспекта данной проблемы.

Первый аспект связан с соотношением научных и практических достижений, с использованием знаний правовой науки в практической деятельности, в законодательном регулировании.

Второй связан с моделью исполнительной системы. И в этой связи можно выделить модель централизованную или государственную (где исполнением судебных решений занимается государство)  и децентрализованную или частную (где исполнением занимаются частные организации).

Первая проблема слабого взаимообогащения науки и практики в данной сфере является наиболее острой. С одной стороны, совершенствование законодательства (изменение и дополнение) далеко не всегда происходит с учетом научных разработок, уровня теоретического осознания той или иной сферы правового регулирования. С другой стороны, наука очень часто увлекается умозрительными конструкциями или же, наоборот, начинает разбираться в частных (прикладных) вопросах, порождая все больше крайне узконаправленных исследований без понимания общих принципов развития. Приходится констатировать, что в вопросах исполнительного производства и организации деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов в России наблюдается именно такая разобщенность[1].

В этой связи отсутствие тесных связей между научной теоретической базой и принимаемым законодательством, и вообще законотворческой практикой, видится существенный недостаток. В этой связи представляется необходимым более активно пользоваться достижениями науки при разработке законодательных актов. Разрабатываемые же наукой теории и различные положения должны быть больше приближены к решению практических проблем, направлены на урегулирование тех вопросов, которые наиболее часто встречаются в практической деятельности, как правотворческой, так и правоприменительной.

«Другим отправным элементом модели исполнения, как уже говорилось, является форма организации профессии: государственная или частная. Большинство стран постсоветского лагеря (Балтия – Латвия, Литва, Эстония, страны Центральной Европы – Словакия, Венгрия, Чехия, а также Словения, Болгария, Молдова) выбрали частную модель принудительного исполнения, которая заменила государственную»[2]. «Краткий анализ основных правопорядков приводит к общему выводу о большей эффективности централизованных систем по сравнению с децентрализованными, что обусловливается значительной оперативностью совершения исполнительных процедур, поскольку не требуется, с одной стороны, согласование ряда процедур с судами (что отягощает ряд процедур), с другой, само по себе наличие нескольких исполняющих органов не исключает возможность инициирования между ними споров, основанных на коллизии компетенций. Координация функционирования системы становится затруднительной, а использование государственных ресурсов далеко не оптимально. Кроме того, исследование зарубежных практик подтверждает также вывод о том, что множество (даже относительное) исполняющих органов влечет так называемое «размытие» ответственности перед кредитором (взыскателем). И, наконец, децентрализованная система априори является трудно проверяемой, поскольку сбор единообразных статистических данных и общий мониторинг систем является весьма сложным процессом»[3].

Что касается конкретных примеров, их можно привести массу. В мире среди разных стран нет какого-то общепринятого стандарта по вопросам исполнения решений судов и иных юрисдикционных органов. «В европейских странах работают частные судебные приставы. Управление судебными исполнителями осуществляют региональные и национальные палаты в качестве органов самоуправления. Для занятий подобной деятельностью необходимо получить лицензию. Получив ее, частный пристав самостоятельно решает все проблемы, возникающие при исполнении судебных решений. Оплату за работу частного судебного пристава производит клиент»[4].

В других государствах принята иная практика, когда исполнение судебных решений осуществляют только государственные органы и ведомства. Конечно, и в таких странах подход к решению этого вопроса тоже не одинаков. Так в одних государствах соответствующие исполнительные органы относятся к системе судов, в других – к системе исполнительной власти. Однако, данный вопрос не представляется принципиально важным.

Конечно, в разных странах институты, регулирующие организационно-правовые условия исполнительного производства, имеют не только свои особенности, но и выступают под различными наименованиями, отличаются в организационно-правовом смысле. Так, например, в Соединенных Штатах Америки исполнением судебных решений занимаются государственные служащие, входящие в службу «маршалов». Это одна из старейших федеральных государственных должностей. Маршалы выполняют те же функции, что и российские приставы, но имеют большие полномочия[5].

Важно отметить, что в настоящее время проблема изменения модели существующей исполнительной системы отсутствует, однако, иногда, сталкиваясь с затруднениями при взыскании долгов, платежей, налогов, некоторые юристы высказываются о необходимости введения параллельно с действующей системой судебных приставов частного  института исполнения взысканий. Некоторые и вовсе предлагают заменить службу судебных приставов частными организациями, которые занимались бы взысканием долгов. В этой связи нужно отметить, что система частных организаций, которые бы занимались исполнением определенной категории судебных решений, не может быть гарантией эффективного исполнения и соблюдения законных прав и свобод человека в России. Система частных организаций будет неподконтрольна государству, даже если формально ее подконтрольность и ответственность будет закреплена. По этой причине представляется более правильным и обоснованным отвергать все подобные предложения по введению частной системы организаций, исполняющих решения судов и иных юрисдикционных органов.

В подтверждение вышеназванной позиции можно привести многочисленные примеры нарушения прав и законных интересов граждан так называемыми коллекторскими фирмами, которые занимаются (или пытаются заниматься) взысканием задолженностей по кредитам. Данные организации всеми возможными законными и незаконными способами стараются оказывать воздействие на должников. Не так давно встречались случаи, когда такие организации выбирали себе наименования, символику, схожие по звучанию или содержанию символики с государственными символами и названиями органов. Именно в целях недопущения введения граждан в заблуждение такими недобросовестными лицами, в закон «О судебных приставах» было решено внести дополнения, предусматривающие, что использование негосударственными органами и организациями использование сходной символики и наименований запрещено.

Далее следует рассмотреть проблемы применения мер принуждения, ответственности  к недобросовестным должникам и ответчикам. Ни для кого не секрет, что сегодня часто лица, обязанные судом производить определенные выплаты, возмещать ущерб, возвращать долг по своим обязательствам, уклоняются от исполнения. Служба судебных приставов не всегда имеет необходимые ресурсы и возможности для розыска должника и производства действий по взысканию. Причиной такой ситуации представляется отсутствие в отечественном законодательстве закрепления надлежащих жестких мер ответственности.

Однако в последнее время данная проблема началась решаться: лицам, имеющим задолженность, наличие которой установлено в судебном порядке, запрещен выезд за пределы Российской Федерации. Первые же месяцы применения такой практики показали ее результативность. Однако, были и серьезные недостатки, когда гражданину преграждали выезд, хотя он свою задолженность выплатил. Причиной подобных казусов была задержка перевода средств со счета должника на депозит органа ФССП.

В этой связи следует отметить, что подобная практика применяется в ряде других стран и тоже вполне успешно. Однако стоит заметить, что она не может быль действенной в отношении большинства должников. 

Чисто американская мера принуждения – это изъятие водительских прав. Так, в штате Мэриленд поступление от просроченных выплат на содержание детей в 1999 г. составило 56.8 млн. долл. благодаря предупреждению о приостановлении действия водительских прав. Подобная мера охватывает и все виды деятельности, требующие лицензии, ибо легче исполнить решение, чем потерять лицензию врача, юриста и пр. Данная мера, на наш взгляд, является достаточно эффективной, однако ее применение в рамках российского законодательства затруднительно. Причина в том, что лишение водительских прав, во-первых, возможно лишь при наличии случаев, строго определенных законодательством (административным кодексом РФ) и, во-вторых, органом, специально наделенным данным правом (судом)[6].

Сегодня очень серьезной проблемой развития института Федеральной службы судебных приставов стало создание четкого и эффективного механизма принудительного исполнения судебных решений. От этой эффективности во многом зависит признание Федеральной службы судебных приставов в обществе, авторитет правоохранительной системы и государства в целом для населения. Нельзя считать нормальным положение, когда каждое пятое судебное решение исполняется в стране несвоевременно и не в полном объеме. Общепризнанным является мнение о необходимости повышения уровня управления деятельностью судебных приставов. Так, в резолюции, принятой в Москве 24-й Конференцией европейских министров юстиции, посвященной проблемам исполнения судебных решений в соответствии с международным стандартом, отмечается, что при разработке на европейском уровне общих стандартов и принципов, регулирующих исполнение судебных решений, особое внимание должно быть уделено следующим вопросам:

а) в отношении исполнительного производства – роли сторон (кредиторов, дебиторов, третьих лиц):

 – активы (продажа, распределение, арестованное имущество, освобождение активов) и другие виды гарантий и обязательств;

– процедуры (урегулирование, право на судебное разбирательство и пересмотр судебного решения, роль судей, пропорциональность);

– затраты (процентные ставки, судебные сборы, расходы на исполнительное производство, выплата судебным приставам жалованья);

– особое судопроизводство (семейные и трудовые споры, споры по вопросам аренды, исполнение судебных запретов и трансграничные споры);

б) в отношении судебных приставов или любых других сотрудников, обеспечивающих принудительное исполнение:

– отбор и профессиональная подготовка;

– роль, компетентность и полномочия;

– взаимодействие со сторонами и специалистами в области права (включая посредников);

– использование новых информационных технологий и способов сокращения затрат;

– контроль со стороны судей за деятельностью судебных приставов;

– профессиональные кодексы поведения

(включая обязанности, ответственность и меры

дисциплинарного воздействия)[7].

Важно сказать, что в правовой литературе уже долго идут споры о возможности наделения Федеральной службы судебных приставов России полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и их объеме. В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация – несмотря на то, что ФССП России не включена Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в перечень органов, имеющих право осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, некоторые должностные инструкции, приказы ФССП России и даже федеральные законы предписывают должностным лицам ФССП России обязанность осуществлять те или иные оперативно-розыскные действия[8]. И УПК РФ обязывает органы ФССП России при определенной ситуации производить оперативно-розыскные мероприятия. Совместный Приказ Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. № 39, 1070, 1021, 253, 780, 353, 399 «О едином учете преступлений» (зарегистрирован в Минюсте России 30 декабря 2005, регистрационный № 7339)[9].

На практике органы ФССП России осуществляют мероприятия, для производства которых необходимы полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Более того, раскрывая каждое из оперативно-розыскных мероприятий в отдельности, можно увидеть, что на данный момент должностные лица ФССП России уже обладают полномочиями на совершение большинства из них. Однако нечеткая правовая регламентация ставит их на грань нарушения закона. Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести поправку в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», а именно: ст. 13 данного закона дополнить пунктом 10 – «Федеральной службы судебных приставов России»[10].